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案例剖析 | 某地被强拆的小水电站之合法性探讨

2019-07-10 20:15     来源:网络整理     编辑:中国网络法律信息网小编    人气:

北极星水力发电网讯:近年来,全国开始了轰轰烈烈的“关于小水电清理整改工作”,小水电被推到了风口浪尖,小水电仿佛成为“妖魔、祸水”。各地谈小水电色变,一些地方把“违法违规建设”的帽子和责任强加到小水电企业头上,把清退小水电作为时髦、作为政绩,甚至有个别地方的政府把取得合法手续、正常经营的小水电站在未经过合法程序的情况下就强行拆除,且以电站“违法违规”为由对电站的损失不予补偿或较少补偿。

来源:微信公众号“E小水电”  ID:exshuidian

作者:潘岐维、李伟东广东省水利水电行业协会常务理事

贵州省民营水电行业商会会长叶行地对本文亦有贡献

在这里,就安徽某地强拆小水电站案例加以剖析,并就《中华人民共和国行政许可法》的相关条款对被强拆的小水电站的合法性及相关责任与大家共同探讨。

一、对安徽某地强拆小水电站的案例剖析

1、对自然保护区的小水电站的定性问题。

2017年6月,安徽某地对某保护区内的数座小水电站进行了爆破拆除。这些水电站有的是在保护区设立之前建成投产、有的是在保护区设立之后建成投产的。这些水电站的建设均取得了政府的合法行政许可,但这次均被当地政府定性为“违法违规建设项目”。其认定的违法事实是“电站的建设行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条在自然保护区核心区缓冲区禁止建设生产设施的规定”,并依据十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发【2015】57号)等文件精神,适用《行政处罚法》予以强制拆除。现就此案例本身的性质及违法责任主体问题加以剖析。

《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)第三十二条规定在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。我们认为,对《条例》规定的建设项目的禁止性的理解,不能仅仅就认为只是对项目投资人的禁止,更加是对项目许可人-政府行政机关的禁止。对政府行政机关而言,对保护区的设立及建设项目的许可审批必须严格依照法律法规的规定进行审核。

其一,对于保护区设立前就已存在的小水电站,在保护区设立时就应该严格依照《条例》第十四条规定“标明区界,予以公告。确定自然保护区的范围和界线,应当兼顾保护对象的完整性和适度性,以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”,且应当对不符合保护区的项目予以征用或搬迁退出。但该保护区的设立并没有这样做,甚至连最起码的界标都没有,只是简单而粗暴的“跑马占荒、一圈了之”,致使这些项目存在至今;

其二,对于保护区设立之后建设的项目,如果行政机关依照《行政许可法》第三十四条的规定,严格依法审核,对不符合《条例》规定的项目不予审批,就不存在现有的这些项目,而项目一经审批许可,就具有法律的公定力及确定力。对水电站一方而言,由于《条例》的禁止性规定为非一般常识性规定,我们不能要求一般投资者必须作为常识去认知,也可以说是不知情的,其项目许可的申请是基于对政府行政机关的绝对信赖而提出,其许可的获得是善意的、而非恶意的,更不存在违法违规的故意。因此,政府行政机关应当遵守“契约规则”、遵循“信赖利益保护原则”,小水电投资者基于对政府部门的信赖而获得的权益应当得到保障。

信赖利益保护原则高于法律优先原则,即政府的诚实守信优先。《行政处罚法》第四条第二款明确规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。因行政机关实施许可的瑕疵或过失形成的事实不应当由被许可人承担,更不应认定为被许可人的违法事实,行政违法建设事实的构成要件应该是未经许可或超出许可范围的建设行为,因此行政机关不能把已经取得建设许可的项目转而又定性为违法违规的建设项目,即便客观事实发生重大变化,亦不能反复无常。

《行政许可法》第八条亦明确:依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。况且被当地行政机关作为处罚依据的十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发[2015]57号)亦对违法与合法的权益作出不同的处理意见,即:“…对在核心区和缓冲区内违法开展的水(风)电开发、房地产、旅游开发等活动,要立即关停或关闭…。对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权,要分类提出差别化的补偿和退出方案,在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下,依法退出自然保护区核心区和缓冲区”。

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