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农地改革须尽快完成法律修订

2019-03-15 14:18     来源:未知     编辑:法律信息网2    人气:
农地改革须尽快完成法律修订

被称为三块地的农村土地改革推进,一年多来推进如何?  2014年12月,中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工被称为三块地的农村土地改革推进,一年多来推进如何?  2014年12月,中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》),对三块地改革提出了明确目标和要求。然而从目前33个试点的情况来看,各地的推进速度并不快,原因何在?  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田是三农专家,曾受邀参加有关方面组织对《意见》的讨论。他认为,农地改革与全体农民的切身利益、地方政府的利益紧密相关,也关系到新型城镇化与城乡一体化的建设,需要协调好多方利益,想要快速推进的难度很大,虽然现在33个改革试点的步子都走得慢一点,但也已经把一些问题暴露出来,这就需要有关部门尽快制定相关土地改革的配套制度。  风险必须可控  经济观察报:去年《意见》实施之后,有专家提出,国土部等方面推进土地改革、尤其是农地入市的速度太慢,比如,这次只选定了33个试点县(市),而且到2017年底才能结束。  郑风田:三块地改革为什么要试点先行?原因很简单,这三块地太复杂了,牵一发而动全身,需要协调好多方面的利益。《意见》中对试点提出的要求是:坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排,选择在30多个有基础、有条件的县或县级市先行开展试点,而且试点的期限是3年,而且还明确坚守三条改革底线,即土地公有制性质不能改变,耕地红线不能突破、农民利益不能受损,这些都说明中农办、国土部等方面对这次改革非常审慎,要确保在整个改革过程中能够风险可控。  通过试点先行来推动改革是中国自改革开放以来最成功的经验之一,与欧美国家有很大的不同。他们一般是先立法,之后就全面执行。中国由于国家庞大,人口众多,看似一个好的政策,但往往在执行起来会出现各种预想不到的问题。所以对三块地改革通过试点先行,用3年的期限来推进,虽然改革的步子走得慢一点,但也会把政策有可能出现的问题充分暴露出来,便于各地总结经验,稳步来推进整个土地改革。  经济观察报:《意见》中提到改革要坚持三条底线,其中第一条就是坚持土地公有制性质不能改变,突出强调土地公有制性质有什么背景和特殊意义吗?  郑风田:对于中国农村土地制度改革,前些年有一种声音,那就是实行农地私有化。持土地私有化的人认为,但凡涉公的基本上都被钉在耻辱柱上,而涉私的基本上都是高效率。在发达资本主义人均土地资源得天独厚的背景下,有其正确的一面,但用这个理论来套中国,显然并不合适。中国改革开放之所以能够成功,是因为结合中国的国情,采取拿来主义而不是全盘照搬照抄西方理论,这是充分考虑了中国国情的一种特殊制度安排。  其实,近年来,中国的农村土地公有制已进行了大幅度的制度演进,早已不是西方所说的公有,它对这个集体公有进行了严格的限制,把集体土地充分授权给承包地的农民,把农民的承包权界定为财产权,其实也是一种准所有制,不准集体乱收回农民的承包权。在此基础上还衍生出三权分置,即所有权、承包权、经营权三权分置的格局,对于农民承包土地的经营权,政策是允许以抵押、出租的方式流转的,这本身就是一种进步,在中国这样人多地少的国家,这样的制度安排是合理的。  经济观察报:《意见》中的第二条底线是耕地红线不能突破,对此有很多人抱有不同的观点。  郑风田:中央强调耕地红线不能突破,主要是防止农地流转中非农化现象加剧。据有关部门的调查显示,现在全国农地流转已经占到农民承包地的30%,其中流转至工商企业的农地是10%。目前农地流转过程中出现非农化的问题,主要是集中在工商企业租赁的农地当中。一些商业资本为了寻求资本高回报,总是想方设法走赚钱的捷径,钻政策的空子,打各种擦边球,有的是在农地上盖房子,建工厂,甚至建了旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等,有的干脆就是冲着各种农地补贴、粮食补贴去的,与国家扶持农业、保障粮食安全、土地改革的政策方向背道而驰。  粮食安全是一个关系到国计民生的重要问题,它既是一个重要的经济问题,又是一个重要的政治问题,正因为如此,中央一直把保障粮食安全摆在重要的战略位置。如果有太多的人放弃粮食生产,就会危及国家粮食安全。从这个意义上来讲,强调耕地红线,其实是强调粮食安全。  立法刻不容缓  经济观察报:现在《意见》已经实施一年多了,外界对农地征收补偿、农地该如何入市、宅基地流转等问题,还存在一些争议,为什么会出现这种情况?  郑风田:过去的征地制度诟病很大,包括征地范围过大、程序不规范、对被征地农民补偿偏低等。这次农地改革的目标是要缩小土地征收范围,制定土地征收目录,界定公共利益用地范围。当然理想的状态是让地方政府不要过多过深的介入土地市场,商业性用地的应该由买卖双方共同协商,但要实现这一步目前的时间还未成熟。《意见》中提出要规范土地征收程序,建立社会稳定风险评估制度,健全矛盾纠纷调处机制,全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这些都是想通过完善征地程序,建立公平透明的土地征收程序,缓解目前征地带来的问题和矛盾。  至于现在很多专家强调的土地应该同地同权同价,要实现这一目标还需要不少基础性的工作。中国自改革开放30多年来,农村土地发生了很大变迁,如何对这些问题进行清楚的界定,需要完善相关制度,清理各种不规范的做法,比如文件规定要针对农村集体经营性建设用地权能不完整,不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题,这就需要逐步完善农村集体经营性建设用地产权制度,包括要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改。  经济观察报:在农户宅基地的流转方面,《意见》的规定也很严格,要求每户农民只能有一处宅基地,农户宅基地的使用权转让必须限制在本村村民之间。有人认为,这对农户宅基地的流转也是一种严格的限制,并不利于宅基地流转。  郑风田:农村宅基地是很多农村居民与城市居民都关心的大问题,农村居民关心这个是否能够允许交易,城市居民希望以后可以到农村买房养老,在乡村过悠闲自在的生活。随着城镇化的快速推进,在未来几年内,中国将会有大量的农民需要进城。目前中国农民进城之后,多数时候表现出两头靠的特性,他们既要在城市挣钱生活,同时又不敢放弃农村的土地与房屋。目前农民工在城市基本上买不起房子,在城镇拥有房屋的还不到1%。因此只能多人挤在一块,在城市住老鼠窝,而他们老家的房子大部分是空心村,被老鼠住,这是资源的极大浪费。造成这种问题的原因是现在的半截子城镇化,城市的房价太高了,农民工根本买不起。农民工在家乡都有承包地与宅基地,如果这些农民工能够在城市买得起房子,他们老家的房子与村庄则可置换出来,把家乡的承包地给转让出去,把宅基地给卖了,多出土地来种粮。从整个国家来讲,等于节约了土地,耕地并没有因此而减少,长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。  如何解决进城农民的在城市住老鼠窝,农村房子让老鼠住的困境,这就需要对农村宅基地制度进一步深化改革。从《意见》中的规定来看,中国在农村宅基地的改革方面还是审慎推进。如何既推动农村宅基地改革,又能够提高资源利用,还需要耐心与等待。
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