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环境修复法律责任问题研究

2019-05-19 13:38     来源:网络整理     编辑:中国网络法律信息网小编    人气:

   ——以国务院《土壤污染防治行动计划》为分析视角

  王天颖* 陈惠滨**

  *最高人民检察院民事行政检察厅员额检察官,全国检察业务专家;

  **福建省人民检察院民事检察处助理检察员。

  随着2016年国务院《土壤污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)的出台,环境污染防治受到日益关注。全国人大常委会授权检察机关在13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼试点工作以来,公益诉讼制度已为维护生态环境、防治环境污染发挥了重要的作用。自2015年7月至2017年6月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件,起诉案件中,法院判决结案437件,全部支持了检察机关的诉讼请求。检察机关提起公益诉讼工作进展顺利,取得较好成效。结合当前《行动计划》新政和公益诉讼的司法实践,系统研究环境修复法律责任,具有十分重要的意义。

  一、环境修复法律责任的属性

  (一)环境修复法律责任的形态系“恢复原状”

  我国环境保护法第六十四条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”侵权责任法第十五条则规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响并恢复名誉等八种责任方式。环境修复责任包括由被告根据环境损害情况,以自己直接履行行为来承担修复受损环境的责任。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)第二十条规定:“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”由此可见,司法实践认可承担尚未实际发生的修复费用亦是承担“恢复原状”责任方式的实现方式。如果将承担修复费用认定为赔偿损失,由于赔偿针对的损失应当是价值已实际减少的部分,对尚未实际发生的修复费用而言,则难以得到支持,也与法理不符。而若将其环境修复法律责任定位为“恢复原状”,则不存在前述问题。故笔者认为,环境修复的侵权责任形态应纳入“恢复原状”的范畴,承担尚未实际发生的修复费用亦是承担“恢复原状”责任方式的一种。

  (二)承担修复费用已成为“恢复原状”的主要内容

  从司法实践来看,环境修复“恢复原状”既包括要求被告直接履行修复受污染环境,也包括判决被告承担环境修复费用。在笔者所考察的10个案例中,有8个案例法院支持了起诉方的诉讼请求,该8个案件中法院的判决主文中均包含了以支付修复费用判决被告承担恢复原状责任的内容,而判决被告直接履行行为恢复原状的仅有2个。在环境公益诉讼案件中,由于资质和专业能力的限制,直接判令被告恢复原状、修复受损环境的案件较少,更多的是以承担修复费用的方式,具体表现为委托有资质的机构出具修复方案和预估修复费用,或者以招投标的形式确定修复费用,将环境修复责任具体化、规范化,承担修复费用已成为“恢复原状”的主要内容。

  此外,值得一提的是,从本文所参考的10个案例的判决主文来看,在金钱赔偿方面,司法实践并未对环境修复费用和服务功能损失费用作严格区分。其中,在广东省广州市中级法院(2016)粤01民初51号判决书中,法院认定某评估机构在对涉案环境损害进行量化时,虽确定了损害数额结果呈区间范围,原告的主张在该区间范围有法律依据,但并未区分该赔偿款属于修复费用还是服务功能损失费。从“恢复原状”和“赔偿损失”的区分来看,恢复原状侵权责任系指使受损的财产恢复原有价值及状态,赔偿损失是指价值减少的部分由赔偿损失责任来承担。此外,相当一部分案例还运用了虚拟治理成本法。虚拟治理成本是以数字模型模拟计算环境的修复成本,系环境修复的表现形式之一,本质上属于环境修复费用,而不是“服务功能损失费”。从责任形式区分来看,环境修复费用属于“恢复原状”的范畴,而非“赔偿损失”的范畴,“服务功能损失费”属于“赔偿损失”的范畴,而非“恢复原状”的范畴。

  (三)环境修复“恢复原状”的对象系可修复但未修复的受损环境

  环境修复“恢复原状”的对象应当是可以修复但尚未修复的环境,这包括以下含义:一是环境应当具有可修复性。具有可恢复性是前提,如环境受到核废料污染后不具有可修复性,或修复成本过高不具有经济性,则不能适用“恢复原状”的责任形式。二是直接履行“恢复原状”的行为人应具备修复能力。实践中,一部分环境仅受到物理损害,修复相对容易,行为人也具备修复能力和具有修复意愿,可判决其直接履行“恢复原状”行为;而部分环境污染比较严重,修复必须具备一定的资质,非专业人士难以修复,对此,山东省东营市中级法院(2015)东环保民初字第1号判决书认为,处置危险废物必须由具有专门资质的公司处理,行为人不具有专业资质和能力,则难以直接履行“恢复原状”的行为,只能判令其承担修复费用。三是环境尚未得到修复。

  二、环境修复的法律困境

  (一)环境修复“恢复原状”的“原状”目标模糊

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