主诉检察官办案责任制是一项以强化检察官办案责任为核心内容的公诉制度改革。最高人民检察院在《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》中对主诉检察官办案责任制的相关内容作了具体详细的规定。我省根据该工作方案已于今年二月下发了《福建省人民检察院关于主诉检察官办案责任制的实施细则》（以下简称《实施细则》）。鉴于司法实践部门和法学界对应否建立主诉检察官办案责任制产生的分歧，本文将通过分析我国公诉机制存在的弊端，对主诉检察官办案责任制作如下思考。
一、我国公诉机制存在的弊端及建立主诉检察官办案责任制的必要性
（一）我国公诉机制存在的弊端。
我国现行的公诉机制可以概括为“个人阅卷，集体讨论，层层把关，领导决定，公诉人出庭”。笔者认为主要存在以下四方面的弊端：
一是用行政手段管理案件。现行公诉机制在一定程度上更多体现的是行政管理体制，行政上级领导对案件进行层层把关，制约和决定下级办案人员的办案活动。而一些优秀的办案人员一旦脱颖而出，被提拔为行政领导，他们往往脱离办案第一线且按照原有的行政管理方式来对案件进行管理。这样不利于对案件的处理和人才的合理利用。
二是不符合权力制衡原则。现行公诉机制强调层层把关，使办案权力分散，责任不明确。首先，行政领导通常不具体审查案卷材料，其对案件的决定依赖于办案人员对案件的审查；其次，层层把关将对案件的决定权在承办人、部门负责人和检察长及检察委员会间分解了，这种权力的分解使公诉权失去其完整性和科学性。
三是权利义务不对等，难以发挥公诉人的积极性。公诉人在法庭上有依据法律准确认定事实的义务，并支持公诉主张，但其支持的公诉主张有时并不是自己确定的，也可以说其对公诉主张没有决定权，这就造成公诉人在庭上的义务失去对等的权利。新的庭审方式要求公诉人积极主动地开展工作，而权利和义务的失衡却无法激发公诉人的积极性和主动性，甚至导致公诉不力。
四是缺乏完善的制衡机制。与其他国家公诉制约机制相比，我国的公诉制约机制有一个明显的特点，即这种制约最终主要是通过检察机关内部的工作机制得以实现的，而目前检察机关内部对公诉机制的制约监督偏弱，如对案件的制约还多数反映在备案审查等事后监督上。 可以看出，要克服以上种种弊端，就必须进行检察机关内部公诉机制的改革，而公诉机制改革的突破口就是主诉检察官办案责任制的建立。
（二）建立我国主诉检察官办案责任制的必要性。
笔者认为，以建立主诉检察官办案责任制为突破口，实现我国检察官的司法官化，是检察制度改革的一项重要和必要的措施。由公诉部门的优秀检察官担任主诉检察官，主诉检察官办理案件实行助手制，并可配备书记员，这样就使得主诉检察官成为相对独立的司法官。可以说，建立主诉检察官办案责任制是在我国司法改革大背景下完善公诉机制的有益尝试。其必要性表现在：
一是依法独立公正行使检察权的需要。主诉检察官办案责任制，能够保证检察官行使职权的有效性，有利于保障检察权的公正行使，改变长期以来依单纯的行政管理方式，而不注重按司法运作规律的要求管理检察业务的现状。
二是有利于对检察官的权力进行合理配置。主诉检察官办案责任制赋予主诉检察官以更多的权力，《实施细则》对主诉检察官有权决定的事项作了具体规定。
三是改革了案件管理体制。首先实现对一般案件的间接管理，即由主诉检察官决定的一般案件或诉讼中的事项，主诉检察官对案件事实、证据的认定和所作的决定负责；其次，对个别主诉检察官难以决定的重大疑难复杂案件进行直接管理，既可以报请检察长决定，也可以建议审查起诉部门负责人召开主诉检察官会议进行讨论。
四是改革了人才管理体制。《实施细则》要求主诉检察官应在检察员中产生，实行主诉检察官办案责任制后，各级检察院审查起诉部门负责人应当从主诉检察官中择优选任。
五是有利于落实检察机关内部竞争机制，解决人浮于事、办案责任不明的问题。主诉检察官是以亲历性为基础的个体判断来进行公诉活动的，这就要求提高检察官的责任和办案水平，形成人尽其才，优胜劣汰的良性用人机制。
六、有利于保障诉讼效益。主诉检察官办案责任制改良了以往办案程序，使得主诉检察官的职务行为直接产生确定的效力，减少了诉讼成本，提高了诉讼效益。
二、关于主诉检察官办案责任制的思考
（一）、关于检察权的性质和主诉检察官的定位问题。 目前，主诉检察官是司法官的主张还难以在制度上得以确立。因此要完善主诉检察官办案责任制，首先必须在理论上和立法上确定检察权的性质和主诉检察官的定位。
检察权作为一种公权力，其性质问题，在法学界主要有“司法权说”、“行政权说”和“双重属性说”三种观点。“司法权说”认为，宪法所称的司法机关是指检察机关和法院，从检察官与法官同质不同职的“等同性”出发，检察官依据侦查结果，审查是否有足够的犯罪证据并提起公诉，此时所作的决定与法官的判决极为相似；“行政权说”则认为，由于检察机关的组织体制和行动原则具有行政性，基于检察权在宪法上的权力划分（在西方政制三权分立的基本结构中，检察机关是代表行政权实施监督制衡的机关），检察权应是行政权；“双重属性说”承认检察权兼具司法和行政的双重属性。其司法性体现在独立判断及法律适用的目的性，行政性主要表现为上命下从的纵向关系，特别是检察一体制。
笔者倾向于“双重属性说”。因为：１、在现代刑事诉讼结构中，检察官的基本职能就是代表国家承担控诉职能，检察制度作为完整制度并为法律所确定，始于1808年法国第一部刑事诉讼法典，该法规定检察官有权侦查一切犯罪，有权直接要求警察协助其执行公务，有权向法庭提起公诉，并在法庭上行使公方律师的职务；２、“司法权说”并不能清楚地解释检察机关的内部指令性，即作为各国检察机关组织结构基本原则之一的“上命下从”仍具行政性；３、“行政权说”将检察权等同行政权，抹煞了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，使得刑事追诉可能并不取决于法律的要求，反而可能会成为当权者达到某种目的的工具。
目前检察权具有双重属性的观点已为多数国家所认可。只是不同国家的法制具有不同的倾向性，有的国家倾向于检察权是司法权，检察机关是司法机关，如德国、意大利；有的国家倾向于检察权是行政权，如美国。结合我国实践，我国检察权在行政性方面表现为上下级领导关系和检察机关侦查行为的严密组织纪律性。在司法性方面则表现为：１、检察机关依法独立行使检察权，且在国家体制上是独立的；２、检察机关公诉等活动是以正确适用法律为目的，其监督职能反映了我国检察机关的活动在法律形式上具有突出的法律性；３、检察机关的公诉权是指国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权，其内容包括审查起诉、不起诉、提起公诉、撤诉和出庭支持公诉、抗诉等一系列诉讼活动，具有司法性质。我国检察权虽具有以上双重属性，但笔者认为，我国检察权在法制上应定位为司法权，检察机关应定位为司法机关，主诉检察官应定位为司法官。主要理由是： １、公诉权是最基本的检察权，在检察机关内部，审查起诉部门是承担公诉业务的具体部门。主诉检察官作为一种岗位名称，是指按照规定的条件和程序，在审查起诉部门设立的，能够独立行使一定职权和承担相应责任的检察官，其活动体现了公诉权的行使。 ２、鉴于现有检察体制中隶属关系和指令权的存在，要协调好检察权中的行政权和司法权的关系，除了应做到服从上级指令，以维护检察一体制外，还要遵循一个原则，即上级的指令并非绝对的原则。
３、目前，我国检察机关严格执法和有效监督是以法律的正确实施为唯一目的、以客观性为基本义务的，这与检察机关作为司法机关应包含的题中之义相吻合。如果检察机关为行政机关，那么侦查权、公诉权和监督权都需听从行政指令，司法的独立和公正就难以实现。
４、从我国宪法框架和实际情况看，我国检察机关与其他国家相比，有其特殊地位，其作为司法机关有职能和体制上的依据，即在法律上担负法律监督的职能，在体制上是一种与行政权相对独立的司法权。
５、强调检察权是司法权并由此强调检察机关的独立性是各国司法发展的普遍趋势。如法国司法体制正作调整，强化检察官的独立性，检察机关也将脱离原行政隶属而成为独立的办案机关。
因此，只有将主诉检察官定位为司法官，才能有利于保障检察权行使的独立性，加强宪法赋予检察机关的法律监督职能。
（二）关于主诉检察官的监督制约问题。 建立主诉检察官办案责任制的目的除了要实现检察官的司法官化外，还在于建立一种高效和有效防止司法专断和腐败的公诉权力运行机制。而这种运行机制除了充分且有条件地赋予主诉检察官一定的公诉权力外，还必须对公诉权力进行科学合理的监督和制约。因此，还必须从理论和实践上完善对主诉检察官的监督和制约。
对主诉检察官监督制约的理论依据有二：１、确保公诉权目的实现的研究。随着对犯罪本质认识的深入，犯罪在侵犯公民个人合法权益的同时，还直接危及统治阶级的统治秩序和利益。于是具有主动性和强制性并由国家设立的专门机关行使的国家权力开始进入刑事诉讼程序。国家公诉权正是针对被犯罪破坏了的社会秩序而设立的，是从有利于国家利益的角度，通过请求给予被追诉人适当的惩罚来保护被害人的利益。２、从公诉权的健康实施来研究。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。公诉权是国家权力经过分解后的产物，必然受到其他方面权力的制约。此外，从制约的必要性上看，一切有权力的人都容易滥用权力，对公诉权进行有力制约，可以防止产生权力专断，保证公诉权良性运作。 纵观各国的司法发展趋势，对主诉检察官进行监督和制约，其现实基础在于：１、从公诉与自诉的案件划分上看，公诉范围在不断扩大，自诉范围在不断缩小。如具有私诉传统的英国在经历长期激烈争论后，于1985年也改革起诉制度，由检察官统一行使刑事案件的起诉权。２、不论是英美法系国家还是大陆法系国家，公诉机关的起诉裁量权越来越大。由此可见，在赋予主诉检察官一定公诉权的同时，有必要从多方面对其权力的行使进行监督和制约。
我省《实施细则》中对主诉检察官监督制约的规定包括三方面的内容：一是主诉检察官提起公诉的案件，实行审查报告、起诉意见书、起诉书、判决书、裁定书以及《判决（裁定）书审查表》等法律文书和工作文书备案制度；二是检察长和审查起诉部门负责人有权定期或不定期对主诉检察官的办案质量进行检查，组织复查；三是检察长、审查起诉部门负责人应当适时对主诉检察官出庭支持公诉的案件进行跟庭考察等，以达到对主诉检察官办案的事前监督和事后监督。
但是，对主诉检察官的监督制约最终还必须通过检察机关内部工作机制得以实现。因此在推行主诉检察官办案责任制的同时，一是必须完善相应的内部工作机制，加强各相关业务部门的监督。如审查批捕部门可以根据案件在批捕阶段的审查情况与审查起诉情况进行对比监督；自侦部门根据侦查情况与主诉检察官做出的决定对比，以查案件事实、证据、定性上有无问题；纪检监察部门改事后监督为事前预防，以杜绝主诉检察官在办案中可能出现的违法违纪问题的发生等。二是要完善主诉检察官选任、考核监督机制。要对主诉检察官选任的程序和方法进行监督，制定具体的操作规则，以保证主诉检察官的质量。同时，对主诉检察官的考核也应制定具体的工作规则，真正做到优胜劣汰。三是完善主诉检察官的外部监督制约机制。如为了弥补辩护方制约上存在的不足，我国刑事诉讼关于法律援助的规定应提前至审查起诉阶段。目前，最高人民检察院和司法部已针对此项工作发出联合通知。
此外，为了完善主诉检察官办案责任制，除了认识到位，工作不流于形式外，还必须改善起诉队伍的现状和兑现主诉检察官的待遇，加强对主诉检察官的业务培训，培养高素质的主诉检察官队伍。同时加大宣传力度，为推行主诉检察官制度创造良好的外部环境，真正使主诉检察官办案责任制既能在行政管理上不脱离现有的检察一体化管理体制，又能做到依法独立行使检察权，在诉讼关系上保证主诉检察官一定程度的独立性和自由裁量权。
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