关于完善预防职务犯罪法律监督机制的若干思考

    反腐败是当今世界各国普遍面临的一个重大课题。职务犯罪作为腐败的高级形式或极端形式，涉及社会的各个领域，已经披露曝光的沈阳市原市长慕绥新、原副市长马向东等严重职务犯罪案件，进一步说明，不受监督的权力，必定是被滥用的权力；权力被滥用，必定导致腐败。因此，健全与完善预防职务犯罪的法律监督机制，特别是对高层权力、高级干部的进行预防职务犯罪的法律监督，是消除权力腐败，保持执政廉洁的重要途径。笔者试就分析我国现行的预防职务犯罪法律监督机制的现状与缺陷入手，提出完善我国预防职务犯罪法律监督机制的若干思考，希望能为建设我国预防职务犯罪法律监督机制方面在理论上或实践上，有所裨益，实为抛砖引玉。
   
    一、我国现行预防职务犯罪法律监督机制的现状

    “法律监督”，有广义与狭义两种解释。狭义上的法律监督，是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法、和执法活动的合法性所进行的监督。广义的法律监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。 ^[1] 广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督（又称国家机关的监督）和社会监督两大类。国家监督包括权力监督（或称人大监督）、行政监督、检察监督和司法监督四个方面 ^[2]。其中行政监督主要指行政机关的内部监察，司法监督主要指司法审查。在我国权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权 ^[3]。西方著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一个良好的立法者关心预防犯罪、甚于惩治犯罪”。 预防职务犯罪，教育是基础，监督是关键，惩治是保证。我国开始认识到预防犯罪的重要性和急迫性，但是，根据现状来看，迄今为止，我国尚未建立起完善统一预防职务犯罪的法律监督机制。
    目前，我国的预防职务犯罪法律监督机制的主要为三个方面，第一方面，主要是国家权力机关的监督。即各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施，通过《监督法》规定的法定权限，对由它产生的国家机关等实施法律监督。是我国预防职务犯罪的最高层面的法律监督的。
    第二方面，主要是国家行政监察机关的法律监督。根据《中华人民共和国行政监察法》规定的监察机关的性质、领导体制、管辖范围、职责权限和机构设置等，进一步明确了监察机关的监察工作法律地位。是我国预防职务犯罪的重要行政内部有效监督之一。
    第三方面，主要是检察机关的监督。与审判机关的监督共同组成我国的司法机关的预防职务犯罪专门监督，是我国宪法规定的法律监督机制的重要组成部分。
    根据我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”根据我国的宪法和有关法律规定以及目前的检察实践，检察机关的监督是一种专门监督，即对有关国家机关执法、司法活动的合法性以及国家工作人员利用职务的犯罪和其他犯罪行为所进行的监督。人民检察院的法律监督职能，与诉讼活动有着密切的联系，或者是在诉讼过程中进行，或者最终通过诉讼得以完成。
    由此检察机关的法律监督主要有三类：刑事诉讼监督；民事诉讼监督；行政诉讼监督。其中，刑事诉讼监督是目前我国检察机关监督的主要工作。民事诉讼监督是指人民检察院对民事审判活动所进行的监督。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定认定事实的主要证据不足或适用法律确有错误，或者法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，以及审判人员在审理案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，应当依照法定程序提出抗诉。行政诉讼监督是指人民检察院对行政诉讼所进行的法律监督。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
   
    二、我国现行预防职务犯罪法律监督机制的存在的缺陷

    虽然我国现行的三个方面上的法律监督机制在预防职务犯罪方面发挥一定的作用，表面上看国家机关行在使职权的过程中，有预防职务犯罪法律监督的配置；但都是各自为正，分散监督，没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体法律监督机制，导致我国职务犯罪不断的频发，大有越演越烈，前赴后继之势，也反映了我国现行的法律监督机制在预防职务犯罪方面的实效上是不尽如人意，笔者认为，其缺陷可归纳为以下几点。
    （一）权力机关的法律监督权弱化，导致其对国家机关执法及公务员职务犯罪方面的监督乏力。
    全国人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于预防职务犯罪法律监督机制的核心，也是其他国家机关法律监督权的来源。但人大的法律监督存在弱化而没有发挥它应有的监督作用，主要表现如下：
    人大法律监督权的弱化表现一，根据宪法的规定，人大及其常委会的监督权由了解权、处置权和制裁权构成。只有完整的理解和运用这些监督权，才能确保人大及其常委会监督本意。从实际中看，人大及其常委会实施对国家机关执法情况的监督，目前普遍重视了解权，轻视处置权和制裁权。久而久之，使不少被监督的机关以及相关机关负责人对人大的监督恭敬有余，严肃不足；承诺有余，践诺不足。
    人大法律监督权的弱化表现二，任命“一府两院”相关部门负责人人事任免监督权行使，人大要把握好三个法律监督环节的，即任前监督、任命表决和任后监督。特别是在任后监督，人大除了述职评议开始形成了制度以外，其它形式的刚性监督方式都没有形成制度化，而只是还停留在“听”的功力上，还没有进入“做”的功力上。也导致人大的法律监督在预防职务犯罪的作用方面虚化乏力。
    （二）现有国家行政监察机关不独立，仅是国家机关的内部监督，难以发挥其在预防职务犯罪方面的法律监督效力。
    根据《行政监察法》的规定，监察部的监察对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员；省、市、县级监察机关的监察对象，是所在人民政府各部门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员。
    由于监察部的其内部还是双重领导体制既存在职能重叠，又两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不通，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的行政法律监督在机制上缺乏统一性和有序性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，以至于整个国家法律监督机制在预防职务犯罪上难以发挥其应有的效能。
    （三）有关检察机关法律监督的法律不健全和模糊，以至于检察机关进行预防职务犯罪法律监督的根据不充分，影响其监督职能作用的发挥
    1、对检察机关预防职务犯罪法律监督的权限方面有关法律依据模糊，众所周知，我国宪法第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这说明法律监督权是国家赋予检察机关的一种专门权利，检察机关的职权就是法律监督，检察机关的性质就是从事法律监督工作的专门国家机关，但对法律监督的程序规定十分粗糙，模糊不清。在三部诉讼法中，虽都规定了检察机关的法律监督职能，但具体的监督程序并没有相应的予以规定，从而造成了在检察机关行使监督职权时程序不清楚，不仅浪费了诉讼资源，也反映了我国预防职务犯罪法律监督机制的不完善和不合理。
    从宪法和法律的规定看，我国宪法对检察机关法律监督权的范围加以限定，检察机关不享有对立法领域、行政领域及社会生活领域的监督权，只是作为国家的法律监督机关，仅在部分领域进行了监督，而且检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。因此，很难发挥监督和预防职务犯罪的功效。
    2、检察机关在与其他国家监督机关的预防职务犯罪方面缺乏协调，各自为战，相互之间的监督关系未完全理顺，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的监督手段只能通过抗诉方式进行明显不足。被监督者的不配合，对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行；自立章法遏制法律监督，使检察机关在行使监督权时，常被置于极为尴尬的境地。

    三、关于健全和完善我国预防职务犯罪的法律监督机制若干思考

    英国的欧文说：“预防犯罪远胜于惩罚犯罪。”表明要从根本上遏止腐败，必须加强预防职务犯罪工作，而要作好预防职务犯罪工作的有效途径就是健全法律监督机制。由此可见，健全我国的预防职务犯罪法律监督机制是当务之急。笔者认为，在深入研究国外反腐败的理论和实践经验的基础上，结合我国的国情健全和完善预防职务犯罪法律机制，应该有下面若干的思考，以求教同仁。
    （一）加强国家权力机构的法律监督权威，发挥其在预防职务犯罪法律监督机制中的最高效力。
    人大作为国家权力机关应该是我国预防职务犯罪法律监督机制中的核心，是最高层次的法律监督机构。人大作为国家权力机关，可以对法律实施的一切主体、一切行为进行监督。应当充分发挥其在预防职务犯罪的法律监督作用，一方面，加强制定预防职务犯罪方面的专门法如抓紧研究制定《反腐败法》、《预防职务犯罪法》等，使预防职务犯罪有法可依；另一方面，人大及其常委会可以依法随时检查其他所有的国家机关执行宪法和法律的情况，发现“一府两院”违宪、违法的，依照《监督法》规定的权利和法定程序予以制止，切实起到预防职务犯罪最高层面的法律监督。
    （二）理顺行政监察机关在预防职务犯罪法律监督机制中的地位，强化行政监察职能，促进廉政建设，提高行政效能。
    行政监督，是预防职务犯罪法律监督机制中的一个不可缺少重要环节。它是由国家行政理机关或其内部专门的行政监察机关实施的，对行政机关内部组织及其工作人员所实施监督。监督的主要目标是保证行政法规、计划和行政决策、行政命令迅速、有效地贯彻实施，监督政府各部门及其工作人员的遵纪守法情况。行政监察制度，它是行政监督的一种最直接的形式。改变过去的各机构监督体制不顺，职责不清，职能重复交叉的情况，使我国各级行政监察机关行政监督职能的真正发挥，它对于健全我国社会主义民主法制建设，改善行政管理，提高行政效能，惩治发生在政府机关内的腐败现象，预防职务犯罪，促进国家机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守法都起到了相当大的作用。
    （三）重塑检察机关的预防职务犯罪法律监督的实际效能，明确其在预防职务犯罪法律监督机制的法律地位。
    法律监督权由人民检察院专门行使，人民检察院以法律监督为专职专责。因此它在预防职务犯罪法律监督机制中具有举足轻重的地位。这是因为，在人民代表大会制度中，国家权力机关享有一定的监督权，但是它的主要职责是行使国家立法权；虽然行政监察部门是专门行使监督权的机关，但它从属于各级行政机关，不具有独立的法律地位；只有检察机关是专门行使国家法律监督权，并具有相对独立法律地位的国家机关。加强预防职务犯罪法律监督机制，检察机关是不可缺少的主力军。从源头上探索遏制和防范职务犯罪的治本措施，其本质也是促进有关单位、部门完善制度，加强监督，保证权力运作正当合法。
    通过学习国际和各国反腐败和预防职务犯罪法律监督机制建设的经验，笔者深感法律监督是制约权力滥用和预防职务犯罪的基本手段。预防职务犯罪法律监督机制的健全，是对国家机关及其公职人员的各种权力进行制约的一种最有效和最可靠的手段。因此，进一步完善预防职务犯罪法律监督机制，加强法律监督力度和广度，对于预防职务犯罪，惩治腐败，廉政建设尤为重要。
    综上所述，对我国现有的预防职务犯罪法律监督机制的逐步完善和整合，不久的将来，国家机关在行使各项职权的过程中，都将有合理的预防职务犯罪法律监督的配置，逐渐形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的预防职务犯罪法律监督的机制，为我国经济稳定协调的发展以及构建和谐社会发挥更好的保障作用。
   

来源：北大法律信息网

（责任编辑：万学伟）